人口流動趨勢下，中西部省份如何“留住”和“用好”人才

長期以來，關(guān)于對我國人口流動的觀察，主要集中在鄉(xiāng)城流動和跨省流動兩個方面。第七次人口普查數(shù)據(jù)顯示(簡稱“七普”)：近10年，我國人口在城鄉(xiāng)和區(qū)域間長距離遷移的強度方面正趨于下降。近距離遷移，特別是在省份內(nèi)部的人口遷移，正成為人口流動的主導(dǎo)并呈現(xiàn)出逐漸增強的趨勢。

數(shù)據(jù)顯示，2020年全國流動人口為3.76億人。其中，從鄉(xiāng)村流向城鎮(zhèn)的人口為2.49億人，占流動人口的66.3%。與2000年(52.2%)、2010年(63.2%)相比，鄉(xiāng)城流動增長幅度大幅下降，由9個百分點下降到3.1個百分點。另一方面，2020年跨省流動人口為1.25億人，比2010年增加3896萬人，增長45.37%。而省內(nèi)流動人口為2.51億人，比2010年增加1.16億人，增長85.70%。明顯看到，省內(nèi)流動比跨省流動更活躍。

這些變化預(yù)示著我國人口流動遷移正在進入新的階段。人口作為影響區(qū)域經(jīng)濟社會發(fā)展的重要因素之一，決定了未來的發(fā)展?jié)摿ΑＲ虼?，準確判斷我國省內(nèi)人口流動的規(guī)模、流向、空間分布等特征與趨勢，分析其形成的原因及其影響，對新時代完善人口發(fā)展戰(zhàn)略、引導(dǎo)中長期人口均衡發(fā)展、推動各地區(qū)高質(zhì)量發(fā)展，具有重要意義。

圖源 新華社

中國省內(nèi)人口流動趨勢

自2005年開始，我國跨省流動人口占比開始降低，人口流動呈現(xiàn)出范圍就近化的特點，越來越多的人口傾向于在省內(nèi)就近轉(zhuǎn)移。七普數(shù)據(jù)顯示，我國省內(nèi)人口流動的一個顯著趨勢體現(xiàn)在流動方向上，即人口由省會城市周邊的中小城市，向省會城市流動，并且規(guī)模龐大。

(一)人口向省會城市集聚趨勢愈發(fā)明顯

從已公布的數(shù)據(jù)來看，省會城市具有以下兩個共同點：

一是從規(guī)模上看，人口總量普遍增長，且增幅較大(圖1)。首先，在27個省會城市中，除了哈爾濱，其他26個省會的人口全部正增長，并且有9個省會常住人口總量突破千萬大關(guān)，相比2010年多了5個。

圖1：27個省會城市十年人口變化

其中，成都是我國人口最多的省會，也是我國唯一一個超過2000萬的省會，常住人口達到2093.78萬人。其次，有19個省會的人口增幅超過了20%，遠超全國平均水平5.38%。其中，拉薩、西安增幅都超過了50%，人口量級實現(xiàn)快速提升。

二是從占比上看，省會城市人口占全省的比重全部得到提升(圖2)。七普數(shù)據(jù)顯示，在27個省會城市中，共有10個省會城市人口占全省的比重超過了20%。

其中，最高的西寧達到了41.66%。從占比變化來看，西安人口占全省比重的提升比例最多，也是唯一一個超過10%的省會，提升了10.08個百分點。僅次于西安的是銀川和成都。

過去10年，銀川、成都人口占全省的比重從分別從31.62%、18.8%提升到39.69%、25.02%，提升了8.07、6.22個百分點。

相比之下，有4個省會城市的占比提升低于1個百分點，包括濟南、福州、南京和石家莊。這四個省會的一個共同點是，在所在省內(nèi)，還有其他城市的人口增量超過了省會城市。但即便如此，這些城市人口占比在所在省內(nèi)的排名，仍然是上升或保持不變的。

圖2：27個省會城市人口占全省的比重及變化

圖1、圖2數(shù)據(jù)來源：各省市第七次全國人口普查主要數(shù)據(jù)公報

(二)周邊城市人口增速放緩或陷入“零增長”“負增長”

過去十年，人口加速向省會城市流動，加劇了周邊城市人口流失情況。以陜西省為例，2020年陜西全省常住人口為3953萬人，比六普增加了220萬人。但西安一城就增加了449萬人，是陜西省人口增量的兩倍多。

這說明西安的增量人口中，有相當一部分是來自省內(nèi)其他城市的。陜西地市中共有渭南、咸陽、寶雞、漢中、安康、商洛、銅川7市人口在減少，而這7個城市在地理位置上均與省會西安相鄰(圖3)。

值得注意的是，這一現(xiàn)象并不是陜西特有。從已經(jīng)公布的省市數(shù)據(jù)來看，四川、江西、山西、河南等省份均呈現(xiàn)出類似特點，省會城市人口大增，周邊城市人口增速放緩或“零增長”“負增長”，已經(jīng)成為了普遍現(xiàn)象。

圖3：陜西省人口流動情況

數(shù)據(jù)來源：陜西省第七次全國人口普查主要數(shù)據(jù)公報(第二號)

省內(nèi)人口流動的原因

省內(nèi)人口流動的趨勢,是強省會戰(zhàn)略的推進、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)變、交通條件的改善、落戶門檻的降低等因素綜合作用的結(jié)果。

(一)“強省會”戰(zhàn)略的引擎作用日益凸顯

近年來，國家層面對中心城市和城市群發(fā)展給予高度重視，不斷強調(diào)要增強中心城市和城市群等經(jīng)濟發(fā)展優(yōu)勢區(qū)域的集聚和輻射帶動作用，與此同時，由于國內(nèi)各地經(jīng)濟下行壓力加大和資源環(huán)境約束加劇，以城市為基本單位的競爭也進入了白熱化階段。

在此背景下，為積極響應(yīng)國家區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略，以及做大做強中心城市提升整個省域的競爭力，無論是東部、中部還是西部，多個省份都選擇“強省會”戰(zhàn)略作為省域發(fā)展的主導(dǎo)性的空間邏輯[1]。

在實踐中，地方政府為更好的實施強省會戰(zhàn)略，一方面通過行政區(qū)劃調(diào)整、區(qū)域城市體系規(guī)劃中的城市定位調(diào)整等措施，強化省會城市的地位和作用[1]。例如，合肥“三分巢湖”、成都代管簡陽、西安代管西咸新區(qū)、濟南吞并萊蕪、長春代管公主嶺市等，都是典型的行政調(diào)整的例子。

另一方面借力微博、微信、政務(wù)APP等互聯(lián)網(wǎng)新媒體平臺進行城市營銷，通過樹立城市品牌，提高城市綜合競爭力，廣泛吸引更多的社會資源。比如，長沙街頭一杯難求的茶顏悅色奶茶、排號上萬的超級文和友，成都的太古里、玉林路，西安的大唐不夜城等。

在強省會戰(zhàn)略的推進下，中西部省份主要形成以“省會城市高度集聚”的單引擎模式，東部發(fā)達省份主要形成以“省會城市十區(qū)域中心”的雙引擎模式[1]。但無論是哪種模式，省會城市的人口吸納能力和人口競爭力都實現(xiàn)了大幅提升。

(二)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)變動引導(dǎo)人口流動

一是產(chǎn)業(yè)升級。改革開放初期，我國發(fā)展以加工制造業(yè)為主的外向型經(jīng)濟，那些靠近碼頭、港口等交通樞紐的城市，或者是土地成本低的城市，憑借區(qū)位、土地成本等優(yōu)勢得以率先發(fā)展，吸引了大量外來人口涌入。

新時代下，我國經(jīng)濟已由高速增長階段轉(zhuǎn)向高質(zhì)量發(fā)展階段，以創(chuàng)新為主要驅(qū)動力的經(jīng)濟增長模式正在逐步形成，生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)、高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)等成為熱門產(chǎn)業(yè)。這些產(chǎn)業(yè)不一定要靠近港口，也不一定要去成本低的地方，但一定要靠近高端人才聚集地。

省會即使不是全省經(jīng)濟中心，但至少也是全省的政治、科技、教育、文化、醫(yī)療中心，最有優(yōu)勢成為一個省的高端人才集聚中心[2]。所以，生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)、高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)等熱門產(chǎn)業(yè)會天然向省會城市聚集，并帶動人口向省會城市流動。

二是產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移。產(chǎn)業(yè)升級必然會帶來產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移。當前我國產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移主要有兩個方向：一是向國外轉(zhuǎn)移，二是向國內(nèi)中西部轉(zhuǎn)移。然而，隨著我國中西部地區(qū)經(jīng)濟的發(fā)展、內(nèi)需市場的擴大及產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的整體提升，東部地區(qū)對中西部地區(qū)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，不僅僅局限于傳統(tǒng)低端產(chǎn)業(yè)，已經(jīng)逐步擴展到電子信息、裝備制造、新能源等高端產(chǎn)業(yè)。

這意味著東部地區(qū)在產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移時，會更加注重對轉(zhuǎn)移承接地區(qū)綜合制造成本的考量、對產(chǎn)業(yè)配套能力的要求以及對轉(zhuǎn)移承接地區(qū)消費市場的考察[3]。

以長三角產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移為例，2019年，承接其產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的城市,主要集中在中西部的省會城市，如成都、武漢、長沙等地?；?ldquo;人隨產(chǎn)業(yè)走”的基本邏輯，人口也會向上述城市流動。

(三)現(xiàn)代綜合交通運輸體系建設(shè)的集聚效應(yīng)

近年來，我國交通運輸行業(yè)緊抓交通運輸基礎(chǔ)設(shè)施發(fā)展、服務(wù)水平提高和轉(zhuǎn)型發(fā)展的黃金時期，加快建設(shè)現(xiàn)代綜合交通運輸體系，已基本形成以“十縱十橫”綜合運輸大通道為主骨架、內(nèi)暢外通的綜合立體交通網(wǎng)絡(luò)[4]。

尤其是高速鐵路網(wǎng)和高速公路網(wǎng)的建設(shè)，不僅里程數(shù)均穩(wěn)居世界第一、對城區(qū)常住人口20萬以上城市的覆蓋率已超過95%。

作為連接城際間的大運量交通工具，高速鐵路、公路的建設(shè)顯著縮短了城際間時空距離，這對增加人口流動頻次和擴大人口流動范圍，起到了巨大的推動作用[5]。

但是，不同城市受到的影響不同。以高鐵為例，其主要是以省會城市為中心建設(shè)的。對于成為高鐵樞紐的省會城市來說，由于其本身就具有較強的吸附能力，隨著人口流動通道的優(yōu)化，會極大地加快人口集聚的速度，成為高鐵建設(shè)的受益者[6]。

但對于高鐵沿線的周邊城市來說，卻普遍出現(xiàn)人口向外擴散的跡象。以湖南省為例，其省會長沙位于京廣高鐵、滬昆高鐵的十字交叉點，是國家級高鐵樞紐城市。

2020年，長沙人口首次突破千萬大關(guān)，但湖南各城市人口也出現(xiàn)了變化。在湖南14個市州中，有8個處于人口負增長狀態(tài)。其中，益陽人口減少10.7%，岳陽、常德、邵陽、衡陽人口降幅也均在7%上下，而這些城市都在高鐵沿線。

(四)戶籍制度改革破除人口流動障礙

通過戶籍限制人口流動曾在我國計劃經(jīng)濟時期的人口管理中起到重要作用，但在市場經(jīng)濟要求要素流動的時代，戶籍制度的存在成功阻礙了勞動力這一重要生產(chǎn)要素的跨區(qū)域配置[7]。

改革開放后，戶籍放開的呼聲越來越強，因此國家進行了幾次戶籍改革。這幾次改革的基本特征是先放開小城鎮(zhèn)，之后到大城市逐步放開[7]。

例如，2014年國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于進一步推進戶籍制度改革的意見》要求“全面放開建制鎮(zhèn)和小城市落戶限制”，2019年底，中辦、國辦印發(fā)的《關(guān)于促進勞動力和人才社會性流動體制機制改革的意見》要求“全面取消城區(qū)常住人口300萬以下的城市落戶限制”。

近年來，我國戶籍制度改革的步伐則明顯加快。改革力度不斷加大的同時，大城市的落戶條件不斷放寬，尤其是省會城市。例如，武漢市對40歲以下的大專生、本科生以及無年齡限制的碩士生、博士生，實施零門檻落戶政策;西安市開辟“綠色通道”，依靠“學(xué)歷落戶”的人可同步完成舉家遷入。

此外，戶籍制度改革的重點還包括剝離附著在戶口上的各種不平等的公共服務(wù)。大城市戶籍的逐步放開以及公共服務(wù)的剝離，吸引了更多人口向公共服務(wù)更好、基礎(chǔ)設(shè)施更完善的大城市轉(zhuǎn)移，進而導(dǎo)致周邊中小城市的人口逐漸流失。

省內(nèi)人口流動趨勢的影響

如今，我國人口流動出現(xiàn)了新的變化趨勢，人口開始大量地、快速地向省會城市遷移，這會改變原有的流動人口分布的格局，進而對地區(qū)發(fā)展造成不同影響。本文將從省際、省內(nèi)兩個維度，來說明上述變化帶來的影響。

(一)從省際層面看，東部省份面臨的主要問題是如何拓展流入人口的來源，穩(wěn)定流動人口增速;中西部省份的問題則是“引人”后，如何能實現(xiàn)“留人”和“用人”。

目前，就人口吸引力來說，東部省份是高于中西部省份的，但省份間的差距在逐漸縮小。特別是中西部省份的省會城市，對于省內(nèi)流動人口吸引力的增強，會在一定程度上改變此前東部省份“人口虹吸”的局面。

這一趨勢的明確強化，會導(dǎo)致東部省份人口增速的放緩。從長期來看，會影響勞動適齡人口的供給，進而對地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展造成阻礙。

以廣東省為例，長期以來，廣東省勞動適齡人口都保持了較大規(guī)模，原因之一是大量的跨省流動人口進入廣東工作和生活。

近年來，隨著越來越多的人口選擇向其所在的省會城市移動，廣東省跨省流入的人口數(shù)量受到影響，外省流動人口增速由2010年42.71%下降至2020年的37.78%;勞動適齡人口占比出現(xiàn)下降，15到64歲人口占比由2010年76.36%下降至2020年的72.57%。

為有效解決流入人口增速放緩、拓展人口來源的問題，東部省份可重點關(guān)注海外人才“回流”的機遇。近來，我國海外人才“回流”趨勢顯著增強。

一方面，海外人才回國發(fā)展意愿更加強烈。疫情后，全球人才流動格局發(fā)生了一些有利于中國“聚才”的變化[8]。例如，各國就業(yè)移民政策收緊、新冠疫情仍在全球蔓延、海外留學(xué)面臨巨大風(fēng)險和不確定性等。與此同時，中國政府采取了一系列針對海外人才的引進政策，回國求職海歸數(shù)量暴增(圖4)。

圖4：我國學(xué)成回國留學(xué)人員數(shù)及同比增速

另一方面，海外人才在擇業(yè)結(jié)構(gòu)上出現(xiàn)區(qū)域與行業(yè)集中現(xiàn)象。扎堆于經(jīng)濟水平發(fā)達、基礎(chǔ)設(shè)施完備、國際化程度高等區(qū)域，以及軟件和信息服務(wù)業(yè)、互聯(lián)網(wǎng)、金融等行業(yè)(圖5)[9]。

從海外人才的回流意愿和回流方向來看，相比于中西部省份，東部省份具有更大優(yōu)勢。因此，在下一步的人才引進計劃里，要抓住疫情下海外人才“回流”機遇，有效疏通海歸就業(yè)“中梗堵”問題，為海外人才回國發(fā)展創(chuàng)造更多條件，同時，也為當?shù)乜沙掷m(xù)發(fā)展儲備更多人力資源。

圖5：海歸投遞行業(yè)分布及與全平臺求職者對比情況

對于中西部省份來說，人口大量地向省會城市流動，可以有效避免人口向外省流出，實現(xiàn)省內(nèi)人口的集聚，從而有利于增加省份財政收入、擴大消費市場、吸引資源要素流入、推進基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和推進城鎮(zhèn)化進程等。

但是，“吸引人”只是發(fā)展的第一步。對于流動人口來說，主要看重的仍然是個人發(fā)展前途。這也意味著，人口吸引之后的工作一點也不比之前的內(nèi)容要簡單，能否規(guī)劃好省份未來的發(fā)展路徑，走出高質(zhì)量發(fā)展的道路，讓流入人口對前景有清晰預(yù)期，是中西部省份未來發(fā)展面臨的重要問題。

為更好的實現(xiàn)“留人”和“用人”，中西部省份要聚焦創(chuàng)造更多可持續(xù)、高質(zhì)量的就業(yè)機會。盡管流動人口在區(qū)域選擇上呈現(xiàn)訴求多樣化的趨勢，但其核心訴求仍舊是經(jīng)濟收入機會。

中西部省份可側(cè)重以下兩個方面：一是堅持經(jīng)濟發(fā)展就業(yè)導(dǎo)向，不斷擴大就業(yè)容量。推動就業(yè)提質(zhì)擴容，根本上還得靠經(jīng)濟發(fā)展，但不同的發(fā)展模式和發(fā)展路徑，對就業(yè)的吸納能力是不一樣的[10]。

比如，制造業(yè)就業(yè)要側(cè)重推動傳統(tǒng)制造業(yè)轉(zhuǎn)型升級賦能;服務(wù)業(yè)就業(yè)要重視消費升級需要。不同區(qū)域要注重結(jié)合地方現(xiàn)有的產(chǎn)業(yè)發(fā)展和承載能力，推進穩(wěn)就業(yè)工程。

二是要全面摸底、動態(tài)跟蹤“流動”群體狀況，為實現(xiàn)就業(yè)的精準施政提供依據(jù)。例如，對于農(nóng)民工來說，由于農(nóng)民工技能低、大量處在一線崗位、抗擊內(nèi)外部風(fēng)險的能力弱，要側(cè)重加強對農(nóng)民工自主創(chuàng)業(yè)的扶持，以及對靈活就業(yè)的支持;對于高校畢業(yè)生來說，要拓展畢業(yè)生升學(xué)深造渠道，并加快落實政策性崗位，穩(wěn)住大學(xué)生就業(yè)崗位基本面[11]。

(二)從省內(nèi)層面看，省會城市面臨的主要問題是如何提高城市治理能力，周邊城市則是經(jīng)濟社會發(fā)展的壓力更加明顯。

對于省會城市來說，由于城市空間規(guī)模有限，人口規(guī)模的快速提升會導(dǎo)致人口密度上漲，進而提高環(huán)境污染、交通擁堵、房價暴漲、犯罪增加等問題產(chǎn)生的概率;并且在我國現(xiàn)行財政制度的安排下，一旦人口流入速度超出了省會城市的承載能力，就可能加劇城市基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)方面的壓力，導(dǎo)致服務(wù)水平下降[12]。

此外，我國政府治理能力和管理水平仍然比較落后，“一刀切”“擴大化”等做法屢見不鮮，這會進一步增加城市治理的難度。

如何從整體上有效提升與城市規(guī)模相配套的服務(wù)與管理能力，會成為制約未來省會城市發(fā)展的一個重要問題。

實際上，我國部分城市在探索大城市治理方面，已經(jīng)取得了一些經(jīng)驗，值得推廣學(xué)習(xí)。

例如，北京市“吹哨報到，接訴即辦”一系列改革的探索和實踐，是探索構(gòu)建超大城市治理體系的重要舉措[13]。其核心在于提升基層治理現(xiàn)代化水平，堅持重心下移和問題導(dǎo)向。

深圳市大城市治理則是從“經(jīng)驗治理”邁向“科學(xué)治理”，重視規(guī)范化、精細化、智能化管理[14]。

對于周邊城市來說，人口的快速流出會從經(jīng)濟、社會等多方面對地方發(fā)展造成不利影響。

首先，人口流出在勞動力市場上會表現(xiàn)為勞動力數(shù)量的減少、素質(zhì)的降低和勞動力成本的上升，對經(jīng)濟發(fā)展起阻礙作用;其次，會加劇老齡化的趨勢，有著收入減少和支出增加的雙重壓力，加重地方財政負擔。

周邊城市大規(guī)模人口流出的事實，并不能片面的理解為城市衰落的前奏，但在周邊城市人口向省會城市流動過程中，需要國家、省級層面兼顧城市協(xié)調(diào)發(fā)展的政策進行科學(xué)引導(dǎo)。

一方面，要有條件的避免“一市獨大”。對于如寧夏、青海、西藏等地區(qū)，本身經(jīng)濟體量就不大，加上地理環(huán)境受限，想要培養(yǎng)出副中心城市難度高，集中發(fā)展省會反而是務(wù)實選擇。而對于有條件的省區(qū)，如陜西、湖北、湖南、四川等，有必要培養(yǎng)出一批副中心城市[15]。

另一方面，要注重引導(dǎo)省會城市充分發(fā)揮輻射帶動作用。避免由于輻射效應(yīng)不足，導(dǎo)致省會城市越來越強，周邊城市越來越弱，城市之間的經(jīng)濟落差不斷加劇。